《建设工程合规手册》——安全生产篇（上）
因建设工程领域市场乱象颇多，工程的施工流程复杂、周期长，作业人员流动性大，建设施工过程中危险性较大，导致建筑业属于安全生产事故高发的行业，因此建设工程的安全生产历来是政府监管和企业关心的重点。本篇从建设工程安全生产选取了八个专题进行分析，希望让建设工程参与方在安全合规方面得到警醒。本文选自德禾上海建设工程与基础设施业务委员会的《建设工程合规手册》，略有调整，限于篇幅，分上下两篇分享给大家。
01、危大工程施工方案
（一）概念及合规目标
根据住建部颁发的《危险性较大的分部分项工程安全管理办理办法》定义，危险性较大分部分项工程（以下称“危大工程”），是指建筑工程在施工过程中存在的、可能导致作业人员群死群伤或造成重大不良社会影响的分部分项工程。施工单位应当在危大工程施工前组织工程技术人员编制专项施工方案。凡是涉及到危大工程的，必须先有方案，才能施工。按照法律法规和技术标准的要求实施，杜绝发生生产安全事故。
（二）常见法律风险表现形式
1.建设单位：未列出危大工程清单；未支付危大工程相关费用。
2.勘察单位：未说明地质条件可能造成的工程风险。
3.设计单位：未注明涉及危大工程的重点部位和环节，及保障措施。
4.施工单位：未编制专项施工方案；对于超过一定规模的危大工程，组织专家论证；未进行交底；未按照专项施工方案组织施工。
5.监理单位：未编制监理实施细则；发现未按照专项施工方案施工的，未采取有效措施。
6.施工单位和监理单位：未组织验收。
（三）不利后果
存在上述行为违法，依法处以罚款；情节严重的，责令停业整顿，降低资质等级，直至吊销资质证书；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任。
涉及危大工程违法，将造成严重的事故隐患。需承担行政责任，触犯刑律的还要追究刑事责任，而且不免除民事赔偿责任；此外被有关主管部门责令停工整改，工期不顺延，将导致施工单位因工期违约，建设单位将主张巨额索赔。
（四）典型案例
2016年11月24日，江西丰城发电厂三期扩建工程发生冷却塔施工平台坍塌特别重大事故，造成73人死亡、2人受伤，直接经济损失超过1亿元。事故直接原因是施工单位在冷却塔第50节筒壁混凝土强度不足的情况下，违规拆除模板，致使混凝土失去支护，不足以承受上部荷载，从而坍塌。据事故调查，筒壁工程施工方案存在严重缺陷，未制定针对性的拆模作业管理控制措施。施工单位未按规定将筒壁工程定义为危大工程。事故发生后，司法机关对31人采取刑事强制措施，涉嫌重大责任事故罪、生产、销售伪劣产品罪、涉嫌玩忽职守罪、贪污罪、受贿罪、行贿罪和滥用职权罪。对5家事故有关企业及负责人的违法违规行为给予行政处罚。2020年4月宣判，28人获刑。
（五）合规建议
1.专项施工方案
施工单位应当严格按照专项施工方案组织施工，不得擅自修改专项施工方案，否则将失去专项的意义。
2.编制主体
实行施工总承包的，专项施工方案应当由施工总承包单位组织编制。危大工程实行分包的，专项施工方案可以由相关专业分包单位组织编制。原则上由总承包单位编制专项施工方案，因为总承包单位具有履行施工现场总体安全生产管理的职责。但是涉及到一些专业分包的分部分项工程，可以由专业分包单位编制，这样操作比较合适，体现了谁施工谁编制专项施工方案的逻辑，比如施工高度50m及以上的建筑幕墙安装工程等。
3.审批流程
危大工程实行分包并由分包单位编制专项施工方案的，专项施工方案应当由总承包单位技术负责人及分包单位技术负责人共同审核签字并加盖单位公章。体现在两个原则：
（1）总包和分包承担连带责任。《建设工程安全生产管理条例》第二十四条：“……总承包单位依法将建设工程分包给其他单位的，分包合同中应当明确各自的安全生产方面的权利、义务。总承包单位和分包单位对分包工程的安全生产承担连带责任。”
（2）技术负责人签字加单位公章。前者体现了审核者责任落实到人，后者说明了这是职务行为。根据《建设工程安全生产管理条例》的规定，施工单位未编制专项施工方案的，单位和责任人分别承担法律责任。签字和盖章，锁定了上述责任主体。
4.专家论证
对于超过一定规模的危大工程，施工单位应当组织召开专家论证会对专项施工方案进行论证。实行施工总承包的，由施工总承包单位组织召开专家论证会。专家论证前专项施工方案应当通过施工单位审核和总监理工程师审查。专项施工方案经施工单位自审及总监理工程师通过后才能进行专家论证。
专家论证会后，应当形成论证报告，对专项施工方案提出通过、修改后通过或者不通过的一致意见。专家对论证报告负责并签字确认。
专家的论证意见必须明确为三个结论之一，不可模棱两可：通过、修改后通过或者不通过。
专项施工方案经论证需修改后通过的，施工单位应当根据论证报告修改完善后，重新履行自审及总监理工程师审核的程序。此时不必再经过专家论证，因为已经有了需修改的意见，由施工单位自审及总监理工程师对专项施工方案的修改承担责任。专项施工方案经论证不通过的，施工单位修改后应当按照规定的要求重新组织专家论证。
重新按照施工单位自审及总监理工程师通过后经专家论证的程序操作。
5.交底
专项施工方案实施前，编制人员或者项目技术负责人应当向施工现场管理人员进行方案交底。施工现场管理人员应当向作业人员进行安全技术交底，并由双方和项目专职安全生产管理人员共同签字确认。
纸面上的方案如何在实践中执行？必须由现场实施者签字确认。这里有二个层面，一是方案编制人员或者项目技术负责人传达至项目现场管理人员；二是项目管理人员传达至一线作业人员，项目安全员监督。
6.严格执行专项施工方案
施工单位应当严格按照专项施工方案组织施工，不得擅自修改专项施工方案。因规划调整、设计变更等原因确需调整的，修改后的专项施工方案应当按照本规定重新审核和论证。
必须严格执行不打折，否则制定危大工程专项施工方案将失去意义。修改后的方案为新方案，重新按照审批程序。未经审批的新方案视为无效，按照无方案承担法律责任
7.危大工程验收人员
应当包括总承包单位和分包单位技术负责人或授权委派的专业技术人员、项目负责人、项目技术负责人、专项施工方案编制人员、项目专职安全生产管理人员及相关人员；监理单位项目总监理工程师及专业监理工程师；有关勘察、设计和监测单位项目技术负责人。
02、安全技术交底
（一）概念及合规目标
建设工程施工前，施工单位负责项目管理的技术人员应当对有关安全施工的技术要求向施工作业班组、作业人员作出详细说明，并由双方签字确认。
（二）常见法律风险表现形式
1.分部分项工程施工前未经安全技术交底；
2.交底人为项目部安全员；
3.交底内容套用模板，没有针对性；
4.未履行签字手续。
（三）不利后果
根据《建设工程安全生产管理条例》第六十四条，施工前未对有关安全施工的技术要求作出详细说明的，对施工单位责令限期改正；逾期未改正的，责令停业整顿，并处5万元以上10万元以下的罚款；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任。处罚不可为不严：第一次责令整改，拒不整改的，停止施工，并处罚款。因未履行交底义务致发生事故构成犯罪的，追究刑事责任。
（四）合规建议
1.交底人与被交底人
交底的目的，是将图纸和施工方案上的安全技术要求，告知一线作业人员。比如因施工需要拆除临边扶手时，需要采取临时防护措施，以确保施工安全。因此交底人是技术人员，被交底人是作业人员。做好安全技术要求能落实到实处。
2.交底内容要有针对性
交底应当符合现场施工实际，一份没有针对性的交底，没有实质意义。比如一个附着式升降脚手架的安全技术交底内容为悬挑式脚手架的安全技术措施，足以说明交底敷衍，张冠李戴，没有达到交底的效果。
3.书面形式与签字
安全技术交底，可以证明施工单位是否履行了法定职责，当发生生产安全事故时，作为施工单位是否承担事故责任的重要依据之一。因此法律要求必须采用书面形式，且由交底人和被交底人签字确认。这不仅是法定义务，同时通过书面形式留下痕迹，否则发生违法行为或者安全生产事故时都将承担相应的法律责任。
03、安全设施验收
（一）概念及合规目标
施工单位在使用施工起重机械和整体提升脚手架、模板等自升式架设设施前，应当组织有关单位进行验收，也可以委托具有相应资质的检验检测机构进行验收；使用承租的机械设备和施工机具及配件的，由施工总承包单位、分包单位、出租单位和安装单位共同进行验收，验收合格的方可使用。
《特种设备安全监察条例》规定的施工起重机械，在验收前应当经有相应资质的检验检测机构监督检验合格。
（二）常见法律风险表现形式
1.安全设施使用前未经验收；
2.验收依据不明确；
3.验收未按规定形成书面资料。
（三）不利后果
未经验收合格，不得投入使用。根据《建设工程安全生产管理条例》第六十五条，违反本条例的规定，施工单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停业整顿，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任：
安全防护用具、机械设备、施工机具及配件在进入施工现场前未经查验或者查验不合格即投入使用的；
使用未经验收或者验收不合格的施工起重机械和整体提升脚手架、模板等自升式架设设施的；
（四）合规建议
1.需要验收的安全设施
根据有关法律法规、技术规范和标准，各类脚手架、模板支架、高处作业、施工用电、物料提升机、塔式起重机、起重吊装、施工机具等，需要验收。
2.验收时间
验收是为了安全使用，因此原则上使用前必须验收通过。也有一些特殊情况，以脚手架为例，根据《施工脚手架通用规范GB55023-2022》第6.0.4条，脚手架搭设过程中，应在下列阶段进行检查，检查合格后方可使用；不合格应进行整改，整改合格后方可使用：
基础完工后及脚手架搭设前；
首层水平杆搭设后；
作业脚手架每搭设一个楼层高度。
以上可以理解为脚手架分段验收，以便及时发现问题及时调整，不至于出现安全问题导致全部架体重新搭设，造成安全隐患和不必要的经济损失。
3.验收标准
主要依据为法律法规、技术规范和国家标准、行业标准。我们仍以《施工脚手架通用规范GB55023-2022》为例，验收的标准为该《规范》全部条文，包括总则、基本规定、材料与构配件、设计、搭设使用与拆除和检查与验收。非常具体和全面，而且由于该规范全部条款为强制性条文，必须严格执行，否则承担法律责任。如果施工方案的技术要求更高，则按照施工方案验收。
04、施工对毗邻建筑物的影响
（一）概念及合规目标
施工单位对因建设工程施工可能造成损害的毗邻建筑物、构筑物和地下管线等，应当采取专项防护措施，以保障安全。
（二）常见法律风险表现形式
建设单位应当向施工单位提供施工现场及毗邻区域内供水、排水、供电、供气、供热、通信、广播电视等地下管线资料，气象和水文观测资料，相邻建筑物和构筑物、地下工程的有关资料，未提供的。
建设单位应当在拆除工程施工15日前将拟拆除建筑物、构筑物及可能危及毗邻建筑的说明报送建设工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门备案，未备案的。
施工单位对因建设工程施工可能造成损害的毗邻建筑物、构筑物和地下管线等，应采取专项防护措施未采取的。
（三）不利后果
涉及行政、刑事和民事责任。
《建设工程安全生产管理条例》第六十四条违反本条例的规定，施工单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停业整顿，并处5万元以上10万元以下的罚款；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任：
4.施工现场临时搭建的建筑物不符合安全使用要求的；
5.未对因建设工程施工可能造成损害的毗邻建筑物、构筑物和地下管线等采取专项防护措施的；
施工单位有前款规定第4项、第5项行为，造成损失的，依法承担赔偿责任。
（四）典型案例
某大型工地红线与居民住宅间距非常近，目前桩基工程完成，等待下部工程施工许可证。桩基施工期间，因施工导致居民楼不均匀沉降，墙体裂缝。居民投诉致政府部门，要求停止施工，修改规划，建筑物之间间距放大。目前本案正在处理之中。据分析，如果确因施工导致居民楼存在安全隐患的，责任方将承担相应的法律责任，而不得以工程已经颁发施工许可证为由免责。从施工单位的视角，桩基工程具备有效的施工许可证，施工行为合法。但是在施工过程（包括后续）中，因间距近，可能造成损害毗邻建筑物，应当采取有效的专项防护措施。
（五）合规建议
必须持有合法有效的施工许可证，施工前编制专项施工方案并经审批，严格实施该方案。施工方案中对因建设工程施工可能造成损害的毗邻建筑物、构筑物和地下管线等，应当采取专项防护措施。根据《建筑深基坑工程施工安全技术规范JGJ311-2013》第5.4.5条（强制性条文），施工过程中，加强基坑工程变形检测，一旦数据超过报警值，或出现基坑、周边建（构）筑、管线失稳破坏征兆时，应立即停止施工作业，撤离人员，待险情排除后方可恢复施工。
